我国从1984年即开始探索发展创业投资，但由于政策环境等诸多因素的影响，创业投资的发展停滞不前。2005年11月，国家发展改革委等十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《创投企业管理办法》），不仅为创业投资基金提供了特别法律保护，而且为制定一系列配套政策提供了法律依据。

        按照国务院领导"要抓紧制定配套政策"的批示要求，财政部和国家税务总局经过一年多的研究论证，于2007年2月15日联合发布了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》（以下简称《税收政策通知》）。《税收政策通知》的实施将对我国创业投资业发展产生积极而深远的影响。   

一、运用税收政策激励创业投资是发展创业型经济的必然要求  

        创业投资作为"支持创业的投资制度创新"，通过培育和扶持创业型企业，对于促进创业型经济发展具有重要意义。但由于创业投资具有高风险性和规模不经济性，在其对创业企业进行投资后还往往处于权利义务不对称的弱势地位，导致创业型经济发展所带来的扩大社会就业、提升自主创新能力、转变经济增长方式等社会效益，并不能内化为创业投资的经济效益。因此，仅仅依靠市场机制来将社会资本转化为创业投资资本，往往面临市场失灵问题。针对创业投资所具有的正外部性和市场失灵问题，不少国家都出台了一系列专门针对创业投资的扶持政策。在种类繁多的政府扶持政策中，税收激励政策是效率最高而且不会导致创业投资基金治理机制扭曲的扶持政策之一。    作为市场环境欠佳的后发展国家，我国更有必要通过税收等方面的激励政策来促进创业投资业发展。但是，长期以来，创业投资企业不仅得不到税收优惠，反而在一些方面受到歧视。例如，个人投资于上市公司股票时，其所获股息红利所得可享受减半征收个人所得税政策。但个人投资于创业投资公司股份时，其所获股息红利需全额纳税。因此，更有必要出台专门针对创业投资的税收政策，以减轻创业投资的税收负担。           

二、新出台税收政策所体现的五大精神   

（一）税收优惠方式适应创业投资特点   

创业投资基金具有投资项目失败概率高的特点，平均概率是1/3失败，1/3持平，1/3获得成功。一旦投资项目失败，创业投资基金将得不到收益。如果采取传统的所得税减免方式，创业投资基金并不能得到实际好处。创业投资的周期通常较长，要等到产生收益才对所实现收益进行税收减免，投资者往往缺乏耐心。所以，《税收政策通知》明确按投资额的一定比例核定应纳税所得抵扣额的优惠方式。这样，即使是投资于可能失败的项目，也可以在投资后申请核定一定的应纳税所得抵扣额度，用于抵扣创投企业所投盈利项目的应纳税所得。由于申请核定应纳税所得额度不必等到基金从投资项目获得收益之时，因而也有利于基金从事相对长期的投资。    创业投资的年收益率具有较大的波动性，尤其是在尚未有高收益投资项目成功退出前的相当长时期里，往往处于亏损状态或收益较低的状况。因此，《税收政策通知》规定：按投资额的一定比例所计算得的应纳税所得额抵扣额，在当年不足抵扣的，可在以后纳税年度延续抵扣。与目前税法对其他企业亏损弥补的期限为5年相比较，这项政策是一项针对创投企业特点的有益突破。    （二）税收优惠环节适应我国现行税收体系国情   

在国外，对创业投资的税收优惠虽然主要针对通过创业投资基金间接从事创业投资，但也有一些国家对个人和非专业机构直接从事创业投资提供优惠。考虑到后者具有分散性和变动性等特点，在现行税收征管体制下对其实施税收激励的操作难度大，《税收政策通知》仅对通过创业投资（基金）企业间接从事创业投资提供优惠。    在按照收益主体确定征税主体的国家，通过创业投资基金间接从事创业投资要涉及创业投资基金所得税和投资者所得税两个环节的税负问题，因此有必要在创业投资基金和创业投资基金的投资者这两个环节都给予税收优惠政策。但是在我国，根据2000年发布的《国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》，实际上已经较好地解决了对企业从事股权投资收益的双重征税问题。按照该通知第一条关于"企业股权投资所得的所得税处理"规定，只有当"投资方企业适用的所得税税率高于被投资企业适用的所得税税率"的，投资方企业才需要补缴不足部分的企业所得税。换言之，当企业从事股权投资的收益在上一个收益主体已经足额缴纳所得税的，企业就无需再缴纳所得税。考虑到创业投资基金的主要投资者是包括保险公司、证券公司、商业银行在内的各类企业，《税收政策通知》就不再涉及投资者环节，而是集中在创业投资基金环节，允许创业投资基金按对外投资额的一定比例申报应纳税所得抵扣额。   

（三）税收优惠力度适中    按照《税收政策通知》第一条，创业投资企业可按其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣应纳税所得额。根据《税收政策通知》第三条，"创业投资企业从事股权投资业务的其他所得税事项，按照国家税务总局《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》（国税发[2000]118号）的有关规定执行。而按照国家税务总局《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》第二条关于"企业股权投资转让所得和损失的所得税处理"规定的第三项，"企业因收回、转让或清算处置股权投资而发生的股权投资损失，可以在税前扣除".因此，创业投资企业可用于抵扣的应纳税所得实际上是减去"股权投资成本（含亏损和管理成本）"后的净收益。如果创业投资企业将资金全部投资到中小高新技术企业，且平均投资周期为3年的话，按投资额的70%申报应纳税所得抵扣额度，实质上可以使年均内部收益率（而且是扣除亏损和管理成本后的年均内部收益率）不超过19.35%的创业投资基金，在其整个存续期内不用缴纳任何所得税。而且，如果投资者是企业的话，其来自于创业投资基金的所得也无需缴税。   

（四）税收优惠条件体现鲜明的政策导向性    为了体现税收优惠的政策导向，国外对享受税收优惠等政策扶持的创业投资基金，通常要求其主要投资于最需要国家扶持的处于创业前期的中小企业。由于国外通常是在投资者环节，按投资者对整个创业投资基金的持股金额的一定比例，来计算所得税抵扣额度，因此，从公平享受税收优惠角度考虑，还统一要求创业投资基金投资中小企业的资金不低于一定比例（通常为70%）。但由于政策法律都要讲究可操作性，而科技含量是一个无法准确界定的特质，所以，国外通常并不规定享受税收优惠等政策扶持的创业投资基金必须将一定比例资金投资于科技型企业，而是通过规定创业投资基金只能以股权投资等形式投资中小企业来间接促进创业投资基金增加对中小高新技术企业的投资（由于以股权形式对中小企业进行财务性的创业投资势必具有高风险性，所以创业投资基金自然会选择具有高收益的成长性科技企业进行投资）。    《税收政策通知》要求创业投资企业统一按"对中小高新技术企业投资额的70%"来申报应纳税所得抵扣额度，而且对中小高新技术企业的投资期限应达到达2年及以上。用所投资企业的规模和科技含量双重标准作为创业投资企业享受税收优惠的条件，其政策导向更为鲜明。此外，为了促进创业投资品牌的形成，避免非专业性机构也备案成可以享受税收优惠政策的创业投资企业，《税收政策通知》还要求创业投资企业在按前述条件申报应纳税所得抵扣额度时，必须满足两个前提性条件：

（1）经营范围符合《创投企业管理办法》规定，且工商登记为"创业投资有限责任公司"、"创业投资股份有限公司"等专业性创业投资企业。

（2）遵照《创投企业管理办法》规定的条件和程序完成备案程序，经备案管理部门核实，投资运作符合《创投企业管理办法》有关规定。鉴于按照《创投企业管理办法》，备案管理部门必须对备案创业投资企业进行年中不定期检查和年后定期年检，备案管理部门的核实材料应该能够保证只有真正按照《创投企业管理办法》规定投资运作的专业性创业投资企业才能享受税收优惠政策。    （五）税收优惠政策实施不影响创业投资企业可以自主投资各类未上市企业    国外一些国家在创业投资基金环节规定其对中小企业的投资比例的做法，虽然较好地体现了政策导向，但实践证明也在一定程度上人为制约了创业投资基金的发展空间。毕竟创业投资作为一种市场化的投资方式，既不必然只投资创业早期企业，更不必然仅投资科技型企业。由于创新创业浪潮具有周期性，对投资比例限制过死，在创新创业浪潮的低谷时期，创业投资基金就必然会因为缺乏合适的投资案源而人为萎缩，从而导致创业投资业的发展具有较大的波动起伏。特别是在我国台湾地区，按照《创业投资事业管理规则》和有关税收政策，创业投资基金只有将70%以上的资金投资于符合科技型企业标准的创业企业才可获得税收抵扣。在台湾创业投资业起步之初，由于基金总规模不大，加之半导体等领域的技术革命给创业投资带来了大批投资案源，这种投资比例限制并不成为问题。但随着台湾创业投资业的不断壮大，台湾创业投资界普遍要求政府取消对创业投资基金投资方向的比例限制，允许创业投资基金可投资所有未上市企业。    吸取国外特别是我国台湾地区的教训，加之考虑到已经在创业投资基金环节，统一按其对中小高新技术企业投资额的70%来计算应纳税所得抵扣额度，已经能够体现"多投资中小高新技术企业，多享受所得税抵扣"的激励导向，《税收政策通知》不再要求创业投资企业必须将多高比例资金投资于中小高新技术企业。这样，在科技革命和创业浪潮的上升时期，创业投资基金为了获得较多的所得税抵扣，将增加对中小高新技术企业的投资；在科技革命和创业浪潮的低谷时期，创业投资基金还可以在传统行业寻找规模较大的未上市企业进行投资，以维持可持续发展。    根据中国国情，对"中小高新技术企业"的标准也确定得比较适当：企业规模按投资之时的规模核定（职工人数不超过500人，年销售额不超过2亿元，资产总额不超过2亿元）；企业技术含量可待企业被投资后的任何一个时点核定（即在投资之时被投资企业不一定已经达到高新技术企业标准，而是可以在投资培育一段时间后才达到以下标准：当年用于高新技术及其产品研究开发经费占本企业销售额的5％以上（含5％），技术性收入与高新技术产品销售收入的合计须占本企业当年总收入的60％以上（含60％）。需要说明的是，鉴于目前"高新技术企业"标准有些偏严，有关部门还正在对现行标准进行修订，实事求是地根据不同行业的特点制定出宽松适度的标准。    以上五大原则在制定《中华人民共和国企业所得税法》关于创业投资企业的税收优惠条款时，得到了一以贯之的坚持。2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国企业所得税法》。该法第三十一条明确规定，"创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额"，从而为《税收政策通知》所规定的税收优惠方式、环节、力度、政策导向和条件提供了法律保障。《企业所得税法》没有明确规定"国家需要重点扶持和鼓励的创业投资"的具体领域和按投资额申报税收抵扣的具体比例，为今后在实践中探索最适当的"国家需要重点扶持和鼓励的创业投资"领域和最适中的抵扣比例预留了法律空间。   

三、需要市场予以理解的四个问题   

        由于《企业所得税法》为《税收政策通知》提供了法律保障，《税收政策通知》对我国创业投资业的影响将是深远的。具体表现为：一是由于显著降低了创业投资基金的税负，使创业投资基金成为境内外资金流的洼地，这将有利于吸引社会资金的流入。二是由于包括保险公司、证券公司、商业银行在内的各类企业投资设立创业投资基金，不仅基金本身通过所得税抵扣可以得到优惠，而且只要基金所适用的税率是足额税率，投资者从基金所得无需缴税，因此，各类企业从事创业投资的热情将被激励起来。三是由于只有经备案管理部门不定期检查和定期年检后核实的专业性创业投资企业才能申报所得税抵扣，将促进创业投资企业的专业化运作，改变目前创业投资机构既做创业投资又做证券与房地产投资的不规范局面。四是由于创业投资企业只能以"对中小高新技术企业投资额"申报所得税抵扣，将有效激励创业投资企业增加对中小高新技术企业的投资，从而更好地发挥创业投资支持中小企业技术创新的作用。五是由于并未规定创业投资企业必须将一定比例资金投资于中小高新技术企业，政策实施并不影响创业投资基金可以自主投资各类未上市企业，从而给我国创业投资提供了相对宽松的市场空间。对此，广大创业投资界给予了高度评价。    但是，受制我国的税制体系完全不同于美国，《税收政策通知》也存在以下四个需要市场予以理解的问题：    （一）《税收政策通知》为何未考虑信托型创业投资基金？    其实，对信托制创业投资基金，我们当时是努力考虑过的。我本人是从中国农村发展信托投资公司出来的，对信托可谓情有独钟，也希望把信托引入到创业投资基金制度中来。但是，在写的过程中，感觉到确确实实有很大的难度。    为了促进多种组织形式的创业投资基金发展，我们最初的设想是：把包括公司制、合伙制、信托制在内的三大类型创业投资基金都作为投资管道对待，不在基金环节征税。然后再根据各类创业投资基金投资中小企业的情况，在投资者环节给予应纳税所得抵扣优惠。但是，后来在与财税部门的沟通过程中，我们理解了财税部门的担心。在当前税收征管环境不是很好的情况下，如果将各类创业投资基金视为投资管道，不在基金环节征税，而是在投资者环节征税，税收征管工作量和难度均将大大增加。比如，1只基金有100个投资者的话，在基金环节征税只需针对1个纳税主体，在投资者环节征税则需针对100个纳税主体。此外，在基金环节征税，税收核定比较简单；而在投资者环节征税，各类企业投资者往往可以通过将从基金所得用于弥补各种形式亏损的方式来避税。因此，比较可行的思路是："在基金环节征税的同时，允许基金可以根据其对中小企业的投资额申请应纳税所得抵扣。此外，只要基金所适用的税率是足额税率，即使其通过应纳税所得抵扣，基金本身不用实际缴税，投资者从基金所得也视为税后收益无需再缴税。"按照后来与财税部门协商好的这一创业投资基金税收优惠政策思路，我们逐步认识到，对以公司形式设立的创业投资基金，由于它本身即是个纳税主体，所以在基金环节实施适当的税收优惠政策就比较好操作，税收征管也比较便利。而且，按照2000年即开始实施的《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》，只要在基金公司环节按足额税率缴过税，在投资者环节其实是视为税后收益免于再征税的（如果投资者是企业的话）。因此，对企业投资者而言，并不存在双重征税问题。    与公司制创业投资基金不同的是，信托制创业投资基金本身并不是一个纳税主体，需要由其受托人代扣代缴，据说，在税收征管上曾遇到较大的困难。如果分别在投资者环节征税，据反映，不仅税收征管工作量大，而且防范偷漏税行为的难度也较大。在很难为信托制创业投资基金争取到税收优惠政策的情况下，我们只好暂不考虑信托制创业投资基金。    可见，当时在立法与政策上未考虑信托制创业投资基金主要是从操作的可行性角度，经过反复权衡的一种现实选择，不存在对信托形式的歧视问题。需要补充说明的是：在国外，虽然从理论上讲创业投资基金的组织形式有多种，但是考虑到可操作性，国外对创业投资基金的立法也往往只调整最具有可操作性的形式。而且，只要立法不限制各类市场主体都可选择以国家鼓励的形式从事创业投资，就并不存在市场公平的问题。我国的《创业投资企业管理暂行办法》和《税收政策通知》虽然没有把信托形式包括进来，但并不排除信托投资公司也可以做创业投资，并通过设立公司制创业投资基金来享受国家政策扶持。当年我在中国农村发展信托投资公司工作时，中农信公司就是通过设立公司制的淄博投资基金来从事创业投资的。    目前市场不少人士认为以信托方式从事创业投资具其自身优势，对此我们将在今后的研究中予以密切关注。不过，客观地上讲，从我过去所了解的情况看，信托本身虽然有这样或那样的优势，但国外的创业投资基金基本不采取信托这种形式。其主要原因信托不是独立的法律实体，故主要适合证券投资基金，而不适合创业投资基金。因此，探索运作信托制创业投资基金是值得鼓励的，但是盲目理解信托的优势也可能给自己陷入风险之境。    理性地看，当前对以信托方式从事创业投资的认识其实存在着不少的非理性因素。从认识论的角度看，主要有两方面的误区：一是关起门来，坐井观天地就信托而论信托的优势。比如，有同志讲，信托的最大优势是能够实现"风险隔离".咋听起来，信托确实有这个特点。然而，信托资产之所以要与受托人隔离，是因为信托制基金并不具备法律主体资格，它的资产所有权必须转移到受托人名下。于是，就必然地带来一个基金资产与受托人资产的隔离问题。可见，信托制基金是因为有受托人侵吞基金资产的可能，才有了这个必须实行"风险隔离"的问题。至于公司制基金和有限合伙制基金，基金本身就是一个完全独立的财产主体（公司制基金甚至是一个能够独立行使民事权利的法人），基金财产所有权由基金本身来行使，而不是转移给基金管理机构，因此，基金资产和基金管理机构的资产天然地就是分开的，压根儿就不存在还需要进行"风险隔离"的问题。所以，与公司制和有限合伙制基金比较起来，信托制基金的所谓"风险隔离"还能算是优势吗？第二个方面的误区是，没有结合创业投资的特点来谈信托的所谓优势。而事实上，由于创业投资是一种与证券投资完全不同的投资方式，信托制度在证券投资中的优势，未必在创业投资上还是优势。    （二）《税收政策通知》为何没有考虑对有限合伙制创业投资企业也给予税收优惠？    关于有限合伙制创业投资企业的税收优惠问题，我们也曾考虑过。在制定《创业投资企业管理暂行办法》时，尽管《合伙企业法》修订案还没有出台，我们仍然为"有限合伙"这种形式留了空间。为此，《创业投资企业管理暂行办法》第六条规定："创业投资企业可以以有限责任公司、股份有限公司或法律规定的其他企业组织形式设立".其中所称的"其他企业组织形式"，就主要指的"有限合伙企业".在有关部门确定了关于创投企业税收扶持政策的基本原则（即体现在《创投税收通知》和《企业所得税法》中的对创投企业"可按其对外投资额申请应纳税所得抵扣"的原则）后，我们也曾考虑对有限合伙制创业投资企业，如果它作为一种特殊类型的合伙企业，在合伙企业环节纳税的话，也可比照公司制创业投资企业，一是可在合伙企业环节实行所得税抵扣，二是在投资者环节则同样按《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》，对企业投资者从创业投资合伙企业所得，可不再重复征税。这样，对合伙制和公司制创业投资企业的税收优惠就完全公平了。    但是，全国人大在修订《合伙企业法》时却坚持用另外一种思路（即将合伙企业视为非纳税主体，其税收由合伙人分别缴纳）来解决有限合伙企业的税收问题。既然合伙企业以法律形式被明确为非纳税主体，在合伙企业环节就没法搞所得税抵扣了。在投资者环节搞所得税抵扣，又面临更多问题，包括在强调和谐社会建设的大背景下，对能够投得起创业投资基金的个人（一般是富人）搞所得税抵扣还是一个非常敏感的政治问题。于是，就出现了《创投税收政策》和《企业所得税法》中关于创业投资企业的税收政策无法适用有限合伙制创业投资基金的问题。    在这种情况下，以有限合伙形式运作创投基金，其税负其实是最重的。因为，虽然在有限合伙基金环节不征税，但是在合伙人环节是必须征税的。如果合伙人是企业，从明年开始按25%征企业所得税；如果合伙人是个人，则必须按照2000年9月19日《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》第四条，对每一纳税年度的所得，比照《个人所得税法》中的"个体工商户的生产经营所得"应税项目，适用5%-35%的超额累进税率。每一纳税年度所得超过5万元的，即必须按照35%税率征税。    一些同志提出，对有限合伙制创投企业中的两类合伙人，其所适用的税率是应当有所区别的。对普通合伙人，由于是借合伙企业之名从事经营活动，理当比照"经营所得"适用较高的累进税率；但对有限合伙人，由于它参与有限合伙主要是一种投资行为，因此按个人投资收益税率20%征税即可。我个人认为，如果能够切实区分出两类不同的合伙人，确实应当适用不同的税率。但问题是，在目前已设立的有限合伙制创投企业中，有限合伙人并不完全是个纯粹的投资者。例如，不少已经设立的创业投资有限合伙企业，为了取得投资者的信任，组织结构在《合伙企业法》规定的范围外还设立了类似公司股东会与董事会的"联席会"，并且由其掌握着所有的决策事宜。这就给判断有限合伙人是否只是纯粹投资者带来了难度。在操作过程中，还很可能出现一些实际操纵合伙企业经营决策的人，他们事实上起着普通合伙人的作用，但出于减少税负的目的，却说自己只是"有限合伙人".这种现象确实是今后税收征管中应当引起关注的。因此，还请大家要多多理解财税部门。    （三）如何考虑个人通过公司制创投基金间接从事创投的双重税负问题？    按照2000年出台的《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》和2007年2月出台的《促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》，企业投资设立创业投资公司确实是既可以在创业投资基金环节享受所得税抵扣，企业从基金所得也无需再缴税。这样，既享受了政策优惠，又不存在双重征税问题。如果财务结构设计合理，在基金和投资者两个环节都可能无需缴税。但是，对个人投资者而言，由于以前国家并没有出台个人从事股权投资的税收处理通知，所以个人投资者从基金所得，仍需按20%税率缴纳投资收益税。这样的话，只要创投基金本身基于其对外投资额所申请的应纳税所得抵扣额度小于应纳税所得，对个人投资者而言，就多多少少还存在一些双重征税问题，其税负有可能高于个人直接从事创业投资。    对这个问题，有关部门目前正在比照《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》，研究制定《关于个人股权投资业务若干所得税问题的通知》。如果个人所投资的创投公司的适用税率是足额税率的话，个人从该创投公司所得也可免于再缴税。这样，个人通过专业性创业投资公司间接从事创业投资也不存在双重征税问题了。但是，去年在制定创业投资税收政策时，正值国家强调"和谐社会建设"，所以有关部门对创业投资的个人所得税优惠问题比较慎重。由于企业的所得税问题与个人没有直接关系，因此，主要从贯彻"科学发展观"角度，为创业投资企业这种有利于贯彻科学观的企业，制定了税收鼓励政策。加之当时创投公司95%以上的投资者是企业，个人投资者的比例当时毕竟还非常少，所以，这个问题只好等今后逐步解决。    （四）如何考虑对创投基金管理公司的税收优惠？    不少业内人士还提出：创业投资成功的关键是专家管理，因此关键在于对创投基金管理公司给予必要的税收优惠。    从理论上讲，对创投基金管理公司给予必要的税收鼓励政策也是必要的。但问题是必须考虑政策执行的可操作性。如果直接给管理公司税收优惠，管理公司的专家管理水平是很难评价的。由于管理公司的业务相对比较复杂，既有做投资的，又有做咨询的，而且服务对象也比较繁杂；所以，直接对管理公司进行税收优惠，容易导致优惠政策的被滥用。为此，《税收政策》主要是以间接方式，来激励管理公司。一是对创业投资（基金）企业实行所得税抵扣优惠后，可以大大降低投资者的税负，这将激发投资者投资创业投资（基金）企业的积极性，大大降低管理公司募集设立创业投资（基金）企业的难度。二是对创业投资（基金）企业实行应纳税所得抵扣优惠后，基金管理公司从创业投资（基金）企业所得的业绩报酬，仍被当作税后收益，不用缴税。这样，基金管理公司最主要的经营收益实质上是不用缴税的，这也是一种间接激励方式。   

参考文献：李旭鸿：《运用税收政策促进创业投资企业发展研究》，财政部课题组专题报告，2006年。    刘健钧：《创业投资原理与方略》，中国经济出版社，2003年。    刘健钧：《创业投资制度创新论》，经济科学出版社，2004年。